您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

财政部


城市维护建设资金预算管理办法

1989年1月12日，财政部

第一条 为了加强城市维护建设资金管理，提高资金使用效益，制定本办法
第二条 城市维护建设资金的来源，包括：
（一）列入财政预算支出的专项拨款；
（二）按国家规定征收的城市维护建设税收入；
（三）按国家规定征收的城市公用事业附加收入；
（四）按国家规定收取的市政公用设施有偿使用收入；
（五）按国家规定征收的超标排污费收入和城市水资源费收入；
（六）法律、法规、规章允许地方人民政府筹集的其他用于城市维护建设的资金。
第三条 城市维护建设税应实行就地征收，就地使用的原则。省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）对于城市维护建设税收入较多的地区，报经同级人民政府批准，可以向其适当集中一部分，在地区之间调剂使用。
第四条 城市维护建设资金的使用范围：
（一）市政公用设施的维护，包括对城市的道路、桥涵、排水、防洪堤坝、公共污水处理等市政工程设施，园林、苗圃、公共绿地等园林绿化设施，公共厕所、清运垃圾、街道洒水、扫雪等公共环境卫生设施，城市路灯等公共设施，城市公共环境保护设施，城市交通管理设施，公共消防设施的维护以及城市园林界内文物的维护补助。
（二）城市公管房屋的维修，包括对房管部门管理的公房维修和城市中小学校舍的维修补助。
城市维护建设资金在保证上述各项设施得到正常维护的情况下，也可用于有关城市公用设施的小型基建投资。
第五条 本办法第四条列举的市政公用设施，其所需的基本建设投资，应当按照国务院批准的《关于投资管理体制的近期改革方案》的规定，纳入地方各级年度基本建设投资计划，不得挤占城市维护建设资金。
第六条 城市维护建设资金的收支，一律实行专项预算管理。
公共交通、供水、煤气、集中供热、市政工程施工、市内水源管理、规划设计等市政企业、事业单位的财务预算，单独纳入地方财政预算管理，不属于城市维护建设资金收支的专项预算管理范围。
第七条 地方各级财政部门按照国家有关法律、法规、规章的规定，负责城市维护建设资金的筹集、分配（商有关部门）和监督管理。
地方城市建设、公安、环境保护、教育等主管部门（以下简称“有关主管部门”）负责制定城市维护建设资金的使用计划，纳入年度地方事业单位预算和部门的预算外资金计划，并组织实施。
第八条 城市维护建设资金的年度专项预算，由各级财政部门编制，报同级人民政府批准后下达年度预算支出指标。
有关主管部门及其所属企业事业单位，根据财政部门下达的年度预算支出指标，编制年度支出预算计划，经同级财政部门审核同意后执行。
第九条 城市维护建设资金的年终结余，可以结转下年继续使用。
第十条 有关主管部门及其所属企业事业单位，必须严格执行预算、决算和预算执行情况报告制度。年初报预算，执行有报表，年终编决算。
有关具体制度，由各级财政部门根据具体情况制定。
第十一条 各级财政部门和有关主管部门，应将城市维护建设资金用于城市生产、生活密切相关的急需方面，杜绝铺张浪费。
各有关主管部门及其所属企业事业单位应充分利用自身的条件，发展生产服务事业，按规定积极组织收入，逐年减少财政补贴。同时，要严格实行定员定额，控制非生产性开支，增加生产性投入，充分发挥资金的使用效益。
第十二条 各省、自治区、直辖市和计划单列市财政部门，根据本办法，结合当地情况，制定具体实施办法，并报财政部备案。
第十三条 本办法自1989年1月1日起执行。财政部和各地区、各部门过去的规定与本办法有抵触的，一律按本办法执行。


试论土地承包经营权改革

作者：倪昊
写作日期:2002年3月
电子邮件davsda@sina.com

[本文摘要]：土地承包经营权制度是我国农村土地制度的核心，在现行的法规政策中，土地承包经营权有多种不同的称谓，同时学者们对土地承包经营权性质的看法也各不相同。土地承包经营权制度有其成功之处，但随着经济的发展，该制度越来越阻碍了农村经济的发展。所以，有学者提出了以农地使用权为土地承包经营权物权化的模式。笔者认为农地使用权的物权化方式固然有其道理，但是物权有僵硬性的缺陷，在中国农村现在的经济条件下，这种改革方案必然会遇到极大的困难。在目前的条件下最佳的办法是实行土地承包经营权的契约化，用债权的灵活性来弥补物权的刚性，从而达到完善土地承包经营权，保护农民利益，发展农业的目标。

[关键字]：土地承包经营权 农地使用权 物权化 契约化
一、 土地承包经营权简介
中国长期以来一直是一个传统的农业国家，农业是否稳定、农业是否发展关系到整个国家的长期稳定和发展。中国新民主主义革命胜利之后，进行了农村土地制度的改革，废除了几千年来的封建土地制度，使农村生产力得到了极大的提高。在党的十一届三中全会的指引下，我国建立了土地承包经营制，使中国的农村土地制度又经历了一场重大的革命，从此土地承包经营权成为中国农地制度的核心。
土地承包经营权是指在农用土地集体所有的前提下，集体组织成员和集体经济组织通过签订土地承包经营合同而获得的在一定时期内，在政策法律的允许范围内经营农用土地的权利。由于这种权利是通过各式各样的土地承包合同而取得的，因此其内容具有多样性、差异性。
在政策法规中，关于土地承包经营权的称谓五花八门。有的称之为“土地承包经营权”、有的称之为“土地使用权”、有的称之为“农地使用权”、有的称之为“承包使用权”。本文为了讨论的需要,仍然采用土地承包经营权的概念.
关于农村土地承包经营权的性质也是一个有争议的问题。学者们众说纷纭，综合起来主要有劳动关系说 、 物权兼债权说 、债权兼物权说、复合所有权说 、田面权说 ，但主要集中在物权说与债权说之争上。
物权说主要理由有：第一，土地承包经营权是民法通则第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中所直接规定的权利。学术界通常认为，该节是对物权制度所作的规定；第二，承包人对所承包的土地有在法律上和在合同规定范围内直接控制、利用的权利；第三，土地承包权具有排他性；第四，土地承包经营权具有长期稳定性。
债权说的主要理由如下：第一，承包合同是当事人签订的，权利义务没有法定的标准。第二，承包权不能对抗发包权，强行摊派乱收费甚至任意撕毁合同，侵犯农户权利的现象大量存在。第三，发包人权利膨胀，干预农户的生产经营，农户转包需发包人的同意，这一点更无异于债权关系。第四，土地承包经营权是有期限的。
二、 土地承包经营权制度的成功之处
从总体上来说，农村土地承包经营权制度是成功的,其原因简述如下：
第一，我国土地承包经营权制度的产生大体上符合了我国“用地性质不同，法律调整不同”的客观规律。农村土地承包经营权区别于其他土地使用权的根本标志就是其权利的设定是否以农业生产经营为目的。
第二，土地承包经营权制度在一定程度上解决了土地归属与使用的问题。抛弃了过去立法“重归属，轻利用”的“所有权本位”观念。而通过承包经营合同把农地交到能够积极从事农业生产经营的农民个人手中，使农地在一定时期内充分发挥了其生产的潜力，实现土地的增殖，为整个国民经济建设做出了重大的贡献。
第三，土地承包经营制基本上实现了“耕者有其田”，在特定时期调动起了农民的生产积极性，为解决农业大国中农业人口的就业问题和维持整个国家、社会秩序的稳定发挥着极其重要的作用。
第四，土地承包经营权制度中有不少反映公有制特色的具体内容，如土地用途不可擅自改变、及时使用土地、减免承包费、法定最长承包期限及土地承包经营权消灭后的再生或补偿等，适当地体现着一定的国家或集体职能，即保障耕地资源的有效维护和充分利用、保障农民的劳动就业和基本生活、保证下一代获得土地承包经营权的平等机会等。
三、 土地承包经营权制度的缺陷、弊端及其原因
土地承包经营权制度在我国是现行农地使用制度的核心,在农村经济的发展中发挥了重大作用，使农民生产、生活面貌发生了翻天覆地的变化。但随着农村经济体制改革的深入，土地承包经营制的缺陷日渐明显，在很大程度上阻碍了农村经济的进一步发展。
（一）土地承包经营权制度的缺陷
1、现行土地承包经营权制度的法律法规不系统、不具体，而且比较滞后。在制度的具体实行中真正起到直接作用的是政府的政策和措施。原因在于家庭联产承包责任制的推行，本身就是一场自下而上的制度革新活动。政府的政策和措施在其过程中起着直接作用。而法律则在认可和规范农村基层的一系列制度创新活动中一直处于被动地位，所以不可避免地表现出严重的滞后性。例如，现行立法对于目前全国各地农村实践中出现的不同类型的农地制度， 就无统一的、系统的、及时的规范。所以现在应借助立法对全国各地农村的创新成果进行总结、巩固和统一。
2、现行法对农村土地承包经营权的本质内容即“农业经营”的含义没有作出具体规定。“农业”一词有广义与狭义之分，狭义上的农业是仅指栽培和饲养牧畜的生产事业，而广义上的农业还包括林业、牧业、渔业和农村副业等项生产在内。 在我国的相关法律文件和学者的论著中使用的“农业”—词多采广义上的概念； 而且在传统上，对“农业”一词一般理解成广义上的概念；在实践中也习惯于接受和使用广义上的“农业”一词。采广义上的“农业”与我国农村经济结构的现状更为相符，便于系统地规范狭义农业、林业、牧业、渔业和农村副业中的土地使用制度。
3、 行法在列举设定土地承包经营权的不同土地时，定性不准不清。《民法
通则》第80条第2款和第81条第3款分别规定了以土地为标的土地承包经营权和以森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源为标的土地承包经营权，而实质上，所谓的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面与在法律条文中未列出的耕地和草地等都是土地的不同自然表现形式，它们与土地不是一个层次上的概念。 因此，上述两种土地承包经营权之间的关系为包含与被包含的关系，不能并列于法律条文之中。否则容易让人产生误解，认为这两种权利是并列关系。例如，有的学者把上述二者强行割裂开来，把其中的后者定性为《法国民法典》和《德国民法典》中所说的用益权。
4、土地承包经营权本身含有债权属性。
现行土地承包经营权在性质上虽有争论，但不可否认它在某些方面的确表现出债权的属性。表现如下：第一，土地承包经营权的权利义务内容仍由联产承包经营合同设定，发包人仍保留了相当大的对发包土地的支配力，而承包人并无完全自主支配土地的权利，不具备物权法定的特性。从而使得这种权利的物权效力不强，使之具有债权的典型特征——相对性。当发包方违反承包合同时，其承担的是违约责任，并非是侵害物权所要承担的损害赔偿、返还原物、排除妨碍及消除影响等责任。因此，有的学者认为，现行土地承包经营权仍是一种典型的完全由联产承包合同约定的债权债务关系。 第二，现行土地承包经营权的主体主要限于集体与本集体农民，这反映了农村家庭联产承包责任制的初衷，但更反映了一种集体内部权利义务的分配关系。这使得土地承包经营权象是具有对人（作为土地所有者的集体）的效力，而并无物权的对世效力。当土地受到集体成员以外的人的侵害时，赖以救济的依据不是个别成员的承包经营权，而是集体的所有权。第三，现行法规定，承包人将承包合同转让或转包给第三者，必须经发包人同意。 这符合双务合同中债权债务概括转让或部分转让的特征，但不具物权转让的特征。第四，现行土地承包经营权的设定、变更和消灭没有严格的登记管理制度，这不符合物权的“公示公信”原则，反倒类似于债权的设立、变更和消灭方式。
（二）现行土地承包经营权产生的负面作用
由于现行的土地承包经营权有着明显的缺陷，所以在实践中产生了一定的负面作用。第一，不利于维护土地承包经营者的生产积极性。在承包双方之间，土地承包经营权的债权性为发包方利用土地经营管理人的优势地位任意侵害承包方的权益提供了方便；在外部关系上，承包人的土地承包经营权不足以对抗来自第三人的非法侵害，土地承包人几乎处于一种无权的地位。第二，不利于农用地使用权、收益权的市场流转，从而限制了市场对农用地利用的优化配置。承包人对承包标的的依法处分完全由发包人控制，发包人几乎处于准行政主体的位置。第三，刺激了承包人农业生产的“短期行为”，造成农用地的破坏，同时它还使得农民不能安心生产和进行长期投资，不利于农业生产的长期稳定发展。
（三）现行土地承包经营权制度缺陷的原因分析
从现在的角度来看，土地承包经营权制度确实是有缺陷的，咎其原因主要有两方面：
第一，农村经济发展的历史原因。法律制度根源于物质的生活关系，它表明和记载了经济关系的要求。同样，土地承包经营权制度也不是立法者凭空想象出来的，而是在我国对农村经济进行改革，推行家庭联产承包责任制后，为记载和调整产生的各种新型的农村经济关系而确立的。这一制度在当时不仅没有暴露出如此多的不足，而且适合了农村经济发展的要求，保障和推动着家庭联产承包责任制这一改革措施的贯彻和实施。现在农村生产力得到了极大的发展，对农村土地制度提出新的要求，使得土地承包经营权制度慢慢脱离了现实生产力的发展状况。而现行法对旧的土地承包经营权制度的改革又只是零散的修补，而且过分依赖于政策的颁布，显然难以满足农村经济发展的新要求，弊端由此产生。例如，土地承包经营权的短期性和不可自由流转性，就阻碍了土地生产率的进一步提高，阻碍了农村经济向集体经营规模化、集约化发展。由此可见，农村经济的不断向前发展，是使现行土地承包经营权制度表现出诸多局限的最主要、最根本的原因。
第二，立法理论和技术上的原因。农村土地承包经营权制度是我国特有的法律制度，在其确立之时，没有任何已有的立法模式可以借鉴，而当时我国法学研究不够深入，关于土地承包经营权制度的研究不成熟。由于立法技术上缺乏充足的理论指导，必然导致一系列的失误，所以在当初立法确立土地承包经营权制度时，没有为以后的自我完善和发展留下足够的余地，缺乏前瞻性。从而其自身的毛病积少成多，积小成大。例如，“土地承包经营权”这一名称的使用，便是当初立法技术上的失败，现已成为土地承包经营权改革的一个障碍。
四、 土地承包经营权物权化改革思路
由于现行的土地承包经营权存在明显的缺陷，所以学者们纷纷提出自己的设想来改革现行的土地承包经营权。现在的主流观点是把土地承包经营权物权化，所谓土地承包经营权物权化思路是指将土地承包经营权改造成为某一模式的用益物权，并将其纳入统一物权法体系的设想。这一思路主要针对现行农地使用制度中土地权利不稳定、缺乏有效保护等缺陷问题，建议运用效力强大的物权制度改造土地承包经营权以解决这些问题。这一思路目前得到大多数法学学者的赞同。
物权化思路是一个大趋势，得到了绝大多数学者的赞同。但用哪一种模式来进行土地承包经营权物权化改革，不同学者有不同的观点。有的学者提出用永佃权的模式改造土地承包经营权 ，有的学者提出用用益权的模式来改造土地承包经营权 ，著名学者梁慧星提出的以农地使用权为模式来改造土地承包经营权的思路 得到了众多学者的赞同。
所谓农地使用权是指农业经营者在集体经济组织所有的或者国家所有由集体经济组织长期使用的土地上进行耕作、养殖或畜牧等农业活动的权利。
（一）农地使用权的法律特征：
1、 农地使用权的主体为一切农业经营者。
2、 农地使用权系以集体经济组织所有或国家所有由集体经济组织长期使用
的土地为客体。
3、 农地使用权系一种以在他人土地上为农业性质的耕作、养殖或畜牧的用
益物权。
4、 农地使用权是以支付地租而成立的物权。
（二）农地使用权的内容
所谓农地使用权的内容，也就是农地使用权应当包括的具体权能，笔者认为它应包括以下几方面。