关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定
国务院
关于加强基本建设计划管理、控制基本建设规模的若干规定
（一九八一年三月三日国务院发布）
当前国民经济中的一个突出问题是基本建设规模过大，项目过多，重复建设、盲目建设的情况比较严重，建设资金的使用浪费很大，效果很差。为了改变这种状况，根据国民经济进一步调整的方针和量力而行、循序前进、讲求实效的原则，国家对全国的基本建设必须实行高度集中统一， 加强自上而下的统筹、指导、 协调和监督，为此，特作如下规定：
（一） 全国和地方的基本建设规模，都要进行严格的控制。凡属基本建设，不论其资金来源如何，都要按照隶属关系和计划安排权限，由各级计委综合平衡后，在核定的基本建设规模之内，纳入各级基本建设计划，并要严格遵守有关基本建设的规定，同时接受国家和各级政府的财政和统计监督。
各级计划部门要在综合财政、信贷计划以及物资供应和劳动计划的基础上编制综合基本建设计划，包括国家预算内中央财政安排的基本建设，地方财政包干范围内统筹安排的基本建设，银行贷款安排的基本建设，利用外资安排的基本建设，地方、部门和企业用自筹资金安排的基本建设，以及各种专项资金安排的基本建设。
全国基本建设总规模由国务院确定。 各省、市、自治区的基本建设规模， 由各省、市、自治区根据各自财力物力平衡的可能拟订并报送国家计委，由国家计委审核后报国务院批准。各州、县的建设规模由省、市、自治区批准。基本建设计划的审批权集中在中央和省、市、自治区两级，州、县无权批准基建计划。国家预算内地方统筹投资安排的基本建设及地方、 企业自筹资金安排的基本建设， 由各省、市、自治区计委在国家计委核定的建设规模以内，商同建委、银行等部门提出具体计划。大中型建设项目，由国家计委会同国家建委统一安排，不受原来行业之间、地区之间历史上的投资比例的限制。一切新建的大中型项目，必须正式列入国家年度计划， 并由国家建委批准开工报告后， 才能正式开工。
（二） 各种渠道安排的基本建设资金，必须根据有利于国民经济调整的原则，明确使用方向。今后相当一个时期内，我们扩大社会生产，主要不是靠多上基本建设、多铺新摊子，大量增加能源和原材料的消耗，而是主要靠发挥现有企业的作用，进行合理的技术改造，降低消耗，提高质量，提高效率。因此在调整期间，要严格控制新项目，少铺或不铺新摊子，要切实安排好老企业的技术改造和改、扩建。基本建设投资首先要安排好能源，交通等国民经济薄弱环节和直接关系人民生活的住宅及城市公用设施的建设。在安排建设项目时要从综合利益出发，对于那些采掘采伐工业弥补报废能力和递减能力必需的建设，大江大河堤防加固治理的水利工程，国家急需而又能很快见效的收尾投产、配套项目和技术改造工程，以及那些建设工期长的水电、矿山、铁路干线，港口等必不可少的正常续建工程，要尽力安排。
在具体安排中央、地方及自筹等投资的使用方向时，应各有侧重。投资大、建设周期长的项目，例如大型煤矿、油田、电站、重大节能措施、铁路干线、重要港口、原材料基地、森工、流域治理的大型工程等，由中央投资为主，联合地方建设。农业、轻纺工业、建材工业、城市公用设施、环境保护、商粮贸、文教卫生等方面的建设，由地方投资为主或由若干地方与中央部门联合投资兴建。企业事业单位的自有资金，主要用于职工宿舍、专业教育的建设和安全生产、环境保护、节约能源、改善品种质量等措施以及设备的更新改造。当前银行发放贷款的使用方向，主要用于能源、轻化工原料、某些加工能力不足的轻化工产品等方面的项目，和一部分生产急需、能当年见效、花钱又少的收尾配套工程的小额贷款。
地方和企业凡属于挖、革、改措施的资金及贷款，当前应当主要用于现有企业的设备更新和设备改造。少数确需用于扩大再生产， 搞基本建设的， 或属于基本建设性的挖、革、改项目应由各级计委综合平衡和审查批准后，分别纳入国家审定的部门、地方基建投资或自筹投资总额计划之内，并一律按照基本建设程序办事。没有计划部门的批准文件，没有经过综合平衡，没有按基建程序办理手续的，银行一律不予拨款或贷款。一九八○年已经安排的挖、革、改措施和中短期设备贷款，属于基建性质的，必须在当地政府的统一领导下，由有关部门进行审查，凡是盲目建设、重复建设的，要坚决停下来。经过审查，确定继续建设的项目，需按照规定重新上报批准。
（三） 银行发放基本建设贷款，必须在信贷平衡的基础上进行，必须根据中央和省、市、自治区一级综合财政、 信贷计划和综合基本建设计划， 切实做好信贷平衡，量力而行。严禁用增加通货或挤占必须的生产流通资金的办法来发放基建贷款。各级银行发放各种基建贷款（包括向企业发放的贷款）；必须经同级计委审核平衡并统一纳入基本建设计划。
为了控制各类基本建设贷款和引导其使用方向，应根据国家的需要和各行业的具体情况确定不同的贷款利率和偿还年限，具体办法由人民银行总行会同国家计委、国家建委和财政部提出，报国务院批准。
（四） 利用外资安排的基本建设要严格控制。利用外国政府贷款、国际金融组织信贷、出口信贷以及通过补偿贸易和合资经营等进行的基本建设，无论是国家统借统还或地方、 部门自借自还， 都由进出口管理委员会和外资管理委员会归口，按审批权限分级管理，经国家计委或省、市、自治区计委分别按各自的权限批准后，统一纳入计划。凡属国家统借统还的项目，必须事先经过建设银行总行审查签证。所有利用外资进行基本建设的项目都要有批准的项目建议书、可行性研究报告以及设计计划任务书（有些项目的设计计划任务书可由可行性研究报告代替），都要落实外汇偿还能力、国内工程和配套项目所需的国内投资，以及原料、燃料、动力、供水、交通运输等项条件。必须经过以上工作后，才能对外正式签约。
（五） 国防费安排的军事工程等要适当压缩。人防工程建设，当前主要搞好已开挖工程的维护， 一律不开新工程。 一九七八年颁发的关于结合基本建设修建人防地下室的规定，由全国人防领导小组办公室会同国家建委、国家计委重新制订。
（六） 所有基本建设计划，必须认真落实所需的物资。中央财政安排的基本建设，所需统配物资由国家物资总局统一安排；地方安排的基本建设，属于一九八○年财政包干范围内确定的国家预算内基本建设投资基数以内的，也由国家物资总局统一安排；地方安排的其它基本建设和自筹资金安排的基本建设，以及各部自筹资金安排的基本建设，除个别经过特殊批准的项目外，所需物资均由地方、部门自行解决。
（七） 严格基本建设项目的审批制度和责任制度，严肃基本建设纪律。所有新建、扩建大中型项目，不论是用什么资金安排的，都必须先由主管部门对项目的产品方案和资源地质情况，以及原料、材料、煤、电、油、水、运等协作配套条件，经过反复周密的论证和比较后，提出项目的可行性报告，并应有国家计委批准的设计计划任务书和国家建委批准的设计文件。总投资在一亿元以上的项目，还应由国家计委审核后报国务院批准。小型项目分别由各部门和省、市、自治区计委在国家核定的投资额内审定。任何领导人都不能个人决定上项目。项目可行性报告中的各项条件及计算，如有错误或不属实之处，应由主管部门及承担协作部门负责，凡由此而造成重大损失的，要追究主管部门的责任，直至追究法律责任。
各级政府的财政、银行、统计、建设部门，都要严格按照国家批准的综合基本建设计划，对各级安排的基本建设项目进行财政监督、统计监督和业务监督。对计划外的基建项目，和国家计划决定停建、缓建的项目，建设部门不予施工，物资部门不给物资，银行不予拨款和贷款。凡未列入综合基本建设计划的都属于计划外项目，对于搞计划外项目的有关负责人和对计划外项目处理不力的人员，必要时给以经济和法律制裁。
（八） 从基本建设工程造价中提取各种费用，必须由国家建委会同国家计委、建设银行总行统一规定。其它部门、地区和单位，都无权任意从基本建设投资中提取费用，或变相向建设单位摊派资金。国家建委要会同有关部门对现有各种取费办法进行清理，并尽快拟订和修订基本建设各种定额和费用标准。对于不符合规定任意提取费用的，银行有权拒绝付款。
对诉讼标的为生效判决所羁束的问题探讨
张朝泓
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称若干解释）第四十四条第一款规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，第（十）项是诉讼标的为生效判决所羁束的。在审判实践中，对如何正确理解适用最高人民法院的若干解释，实务界和理论界中出现了不同的观点。
一种观点认为：诉讼标的即被诉具体行政行为，如果已有生效判决对具体行政行为作出处理，则除非经过审判监督程序，否则不能再针对该具体行政行为进行审理。因为，一事不再理是法律的统一性、稳定性和权威性的要求，在一个裁判经法定程序撤销之前，其具有法律效力，法院不能再针对同一案件进行审理。这对当事人也同样具有拘束力。这里要注意“羁束”一词应严格理解，不能认为，只要与诉讼标的有关就是羁束，比如，民事判决中对于房产证作为证据加以采信并不意味着法院已对房管部门的发证行为作出确认合法的判决，故发证行为并未受到生效民事判决的羁束。[1] 这一观点，强调了民事判决将房产证作为证据采纳并不意味着法院已对该证作出确认合法的判决，也就是说房管局的发证行为并未受到生效民事判决的羁束，如果原告对于该发证行为不服，仍然可以向法院提起行政诉讼。[2]
相类似的观点认为，民事诉讼在解决当事人因抵押合同的效力发生的纠纷时，要依赖于需要由行政审判庭管辖的行政机关抵押登记行为合法性问题的解决。如果当事人起诉时或者诉讼中未对涉及的行政争议提起行政诉讼的，由民事审判庭对民事诉讼及有关属于行政诉讼的问题一并管辖，不过，民事审判庭只对行政行为的合法性进行形式上的审查，即：只要行政行为外在形式上的表现内容合法，即可以作为民事案件的定案根据。其理论依据是：行政诉讼也应坚持“不告不理”的法律原则，行政诉讼只能由当事人提起，如果当事人没有提起行政诉讼，依法受理行政争议的行政审判庭不能主动立案受理和审理。因此，如果当事人起诉时或者诉讼中未对涉及的行政争议提起行政诉讼的，只能由民事审判庭对属于行政诉讼程序解决的问题进行审查。由于行政行为具有公定力，我国法律明文规定否定行政行为公定力的程序只能是权力监督程序、行政监督程序、行政诉讼程序，而非民事诉讼程序，故民事诉讼程序不具有审查行政行为合法性的功能，民事审判庭只能对属于民事审判附属问题的行政行为的合法性进行形式上的审查。[3]
从理论上来分析，房屋权属登记行为是一种行政确认行为，非经确认不能对抗善意第三人，其行为是一种可诉的具体行政行为。房屋权属登记基于民事行为、行政行为或者司法行为，无论基于那种行为，都是对产权归属关系的行政确认。因此，将权属登记视为民法调整的领域是大错特错，它实际上是行政法发展到今天的重要课题之一。按照正当程序原则，仅仅通过民事诉讼对主合同和从合同的效力的有效性进行审查不足以否定抵押登记行政行为的合法性。
房地产权属登记涉及房地产开发、商品房买卖、贷款等民事法律行为，也涉及权属登记等具体行政行为，一些民事行为通过行政行为确认而产生羁束力。在审判实践中民事审判直接认定房地产抵押合同无效，其必然造成司法权对行政权的不尊重，虽然司法权优于行政权，但是，必须遵循正当程序原则，已经进行房地产抵押登记就推定抵押有效，如果想否定抵押登记的效力，就必须通过行政复议和行政审判来撤销抵押登记行为，而不能通过民事审判直接否定行政行为。[4]
第二种观点认为：如果一个行政行为的合法性已直接或间接地在先前的行政判决或民事判决中作出了确认，当事人对这个行为不服提起行政诉讼，这种情况即为“起诉标的为生效判决所羁束”。对于这种起诉人民法院是不能受理的。因为如果作出的判决与过去的判决是相同的，新提起的诉讼实际上没有任何意义；如果作出的判决与过去的判决不一样，那法院内部对同一事实同一对象作出了相互矛盾的判决，在诉讼上也是不允许的。要避免上述情况的出现，就必须确定这样一个原则，只要起诉的标的为生效的判决所羁束，法院就不能受理；当事人如果对先前的判决有意见，只能通过再审程序撤销原来的判决，否则就没有提起行政诉讼的可能性。[5]
相类似的观点认为，根据法律和司法解释的规定，结合行政审判实践，应当注意，基于同一事实而产生的行政案件和民事案件，要防止分别作出判决而出现裁判冲突。近几年来，在法院审理的行政案件和民事案件中，往往存在基于同一事实而产生的行政案件和民事案件分别审判实体内容相互冲突的情形，不仅有损司法裁判的严肃性，也影响了当事人合法权益的实现。对此，应当采取相应的措施加以解决。首先，在审理行政案件过程中，如果发现同时存在基于同一事实而正在审理的民事案件，应当本着此案的审理以彼案判决结果为依据的原则，确定审理的先后顺序；其次，如果民事案件已经作出判决，而且对行政案件的审理产生拘束力，应当中止或者终结行政案件的诉讼；第三，如果民事案件的裁判确有错误，应当通过当事人申请再审或者审判监督程序处理。[6]
第三种观点认为：《若干解释》第44条第一款第（十）项规定的“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”，既指为生效判决内容所羁束，也包括为生效判决的认定所羁束。当然在司法实践中，主要的问题是后者。从司法裁判的主体上看，无论是何种形式作出的裁判，都应当被视为法院作出裁判，具有约束力。因此，从理论上讲，法院的一个审判庭作出的生效裁判对本院其他审判庭有约束力。相对人对生效裁判所认定的具体行政行为不服，提起行政诉讼，法院不应当受理。当然从司法程序的角度看，有一定的道理。的确，在民事诉讼或者刑事诉讼中，法院往往仅将具体行政行为作为证据审查，而且这种审查缺乏行政机关参加的对抗辩论程序，可能导致对具体行政行为的错误认定。民事或者刑事生效裁判一般只能认定该具体行政行为的合法性，但无权撤销该具体行政行为。因此，若相对人认为民事或者刑事裁判认定具体行政行为的合法性错误，相对人又不能提起行政诉讼。于是，这在实践中，可能存在一个被生效裁判错误认定为合法但无法撤销的具体行政行为。之所以存在这种问题，是因为我国司法体制本身存在的问题。法院进行司法解释时需要作必要的衡量。司法解释首先应当符合法学的基本原理，至于制度上可能出现的问题，可以通过改革制度来解决问题。对于该项规定可能出现的问题，同样可以通过建立新的制度来解决。
上述论及的是诉讼标的为同一法院生效裁判所羁束的问题。对于不同法院所作的判决，则应当作不同的处理。这是《若干解释》未涉及的问题。从该项规定的文字表述上理解，生效判决包括所有法院的生效判决。诉讼标的为上级法院生效判决效力私所羁束的，对于当事人的起诉，法院不应当受理。但诉讼标的为下级法院生效判决所羁束的，上级法院则应当有权受理。这在法院司法权等级理论上是可以得到支持的。至于诉讼标的为其他非上下级关系法院生效裁判所羁束的，法院也可以受理。[7]
以上是三种不同的理解，笔者偏向第一种观点。民事判决中对于房产证（包括产权证、他项权证等）作为证据加以采信并不意味着法院已对房管部门的登记、抵押登记发证行为作出确认合法的判决。可以通过行政审判，审查房地产登记、抵押登记发证行政行为的合法性，作出行政判决，行政判决的结果可以作为是否对民事判决提起再审的依据。若因行政判决确认发证行政行为不合法，需要对民事判决作出改判，也并不意味着原来的民事判决为错案。
事实上，根据《若干解释》第44条规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，法院不予受理。但实践中遇到的情况比较复杂，在执行该规定时有些困惑。如原告与被告因民事争议诉讼到民事审判庭，双方争议涉及房产、土地登记行为。民事判决是不审查被告具体行政行为的，相反，其作出判决的依据往往是以被告颁发的土地证和房产证作为定案依据的。按照《若干解释》的规定，如果民事判决根据被告的登记行为作出后，原告再诉被告房产、土地登记行为，法院是不予受理的。但是，被诉的房产、土地登记行为的合法性确实未经法院审查，如果原告认为权益受到侵害，法院又不受理，原告就没有救济途径了。[8]最高人民法院行政审判庭曾建议对上述现实问题予以研究，并作出可行性规定。 但到目前为止，仍然未有可行性的规定出台，对这个问题的解决是否需要象解决“交通事故责任认定书”可诉性问题一样，等待全国人大常委会法工委的批复。
参考文献
[1]、最高人民法院行政审判庭编写的（中国城市出版社2000年6月第一版）《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义一书第89页。
[2]、王振宇撰稿，赵大光、蔡小雪审稿，江必新审定的行政诉讼法司法解释讲座（二）、第八讲第一审裁判（见行政执法与行政审判参考2001年第1辑总第2辑第166页）。
[3]、段小京，《行政诉讼的附属问题及其管辖研究》（见行政执法与行政审判2005年第1集总第13集第025页）。
[4]、王达：《房屋所有权、抵押权登记行政诉讼理论与实务》，知识产权出版社2006年版，前言。
[5]、江必新著（金城出版社2001年8月第一版）《中国行政诉讼制度之发展－行政诉讼司法解释解读》一书第174页；江必新在《若干解释》疑难问题探讨一文（见行政执法与行政审判参考2001年第1辑总第2辑第103页）；蔡小雪、段小京撰稿，赵大光、蔡小雪审稿，江必新审定的行政诉讼法司法解释讲座（一）、第六讲起诉与受理一文（见行政执法与行政审判参考2000年第1辑总第1辑第266页）。
[6]、最高人民法院行政审判庭庭长王秀红2003年10月21日在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话《确实贯彻司法为民思想努力开创行政审判工作新局面》（见行政执法与行政审判参考2003年第4集总第8集第27页）。
[7]、甘文著，中国法制出版社2000年5月北京第一版《行政诉讼法司法解释之评论－理由、观点与问题》一书第126页。
[8]、《行政审判的发展、问题与对策－浙江、江苏、上海、山东行政审判工作调查报告》一文（见行政执法与行政审判参考2002年第1辑总第4辑第242、255页）。
