广大个体工商户/摊位所有权人的权利如何保障？
-------------记奉化市“奉帮服装城”拆迁案
奉化，位于浙江省东部沿海，宁波市区南面，介于北纬29°25′～29°47′、东经121°03′～121°46′之间。东濒象山港、隔港与象山县相望，南连宁海县，西接新昌县、嵊州市和余姚市，北交鄞县。省道甬临线、江拔线、浒溪线，沿海国防公路穿越其间；宁台温高速公路正在规划建设之中；剡江、县江、东江等河流贯东西南北，内河航线109公里，外海航线连我国沿海各港口；市区距宁波30公里，距宁波栎社国际机场15公里，水陆空交通便捷。西部处于天台山脉与四明山脉交接地带，多高山峻岭，黄泥浆岗海拔976米，为境内最高峰；东北部地势平坦，河网纵横，属宁奉平原的一部分；西南多山区和河谷，沿海尚有小块狭长低平地带。奉化溪口、滕头村等该地为名胜地。
奉化市奉帮服装城的原五十余户个体工商户，自2002年2月起就一直为所购固定摊位的拆迁补偿一事而困惑、奔波、维权……。
第一部分、案件事实经过
一、服装城的建造及出售
奉化市“奉帮服装城”是由奉化市人民政府主办、市工商局承办的一个项目，于91年8月12日正式动工兴建。92年3月经奉化市人民政府第三次常务会议讨论，会议同意奉化市工商局提出的《奉帮服装城出售方案》（内容为：为筹集建设资金，将服装城一、二层摊位进行预售，出资购买者对所购摊位拥有所有权，一层出售给个体户，二层出售给市各企业单位等）。随后，奉帮服装城筹建办于92年4月1日发布了“关于欢迎认购奉帮服装城摊位的公告”，并于92年4月11日在宁波日报头版头条上刊登销售广告。1992年9月广大个体工商户与奉化市工商局签订了《奉帮服装城摊位买卖协议书》并办理了公证，92年10月市工商局向购摊位的个体户颁发了《奉帮服装城摊位所有权证》。自此，个体户们就一直在服装城一层摊位经营个体服装、鞋帽等批零生意或将摊位出租他人经营。
二、服装城拆迁过程
2002年2月6日奉化市房地产管理中心向市土地流转中心颁发“房屋拆迁许可证”，对服装城进行拆迁改造，许可证载明：拆迁期限至2002年3月20日；
2002年2月26日奉化市房地产管理中心发布“关于服装城房屋拆迁公告”；
2002年4月2日拆迁人委托的拆迁单位奉化市房屋拆迁办公室对服装城进行“强行”拆迁；（注：未与个体工商户达成拆迁协议，又未经行政裁决或法院判决）
2002年4月11日奉化市土地流转中心、奉化市市场发展中心、奉化市房屋拆迁办公室三方签订了“非住宅拆迁补偿协议书”。上述三方在协议中的身份分别为：拆迁人、被拆迁人、拆迁单位。
第二部分：服装城拆迁争议及行政裁决、诉讼过程
一、奉化市规划与建设局行政裁决
2002年3月4日拆迁单位奉化市房屋拆迁办公室受奉化市市场中心委托，发出《告摊主用户书》，主要为：拆迁单位接受所有权人奉化市市场发展服务中心全权委托，代为处理服装城内固定摊位有关补偿安置事宜，单方决定了拆迁安置方式（货币安置）、货币补偿安置金额等内容。个体户们认为：一服装城摊位所有权人是出资购摊位的个体户而非市场发展中心、二拆迁安置补偿方案不符合申请人购房事实（即拥有摊位所有权、摊位建筑面积约11平方等）及违反法律法规规定。双方发生争议，未能签署协议。
2002年4月12日奉化市市场发展中心以“申请人”身份、以奉化市土地流转中心、个体户为被申请人向奉化市规划与建设局申请行政裁决，要求依法对拆迁补偿事项进行裁决；申诉人接到通知后及时向建设局提交了答辩状及相关证据（包括：服装城摊位出售方案、出售服装城摊位的公告、广告、买卖协议书、公证书、摊位所有权证、购摊位收款收据）；
2002年5月15日奉化市规划与建设局作出行政裁决：申请人奉化市市场发展中心按奉化市国资局批复给予被申请人（即个体户）实行货币补偿，金额为每平方10500元，摊位面积4平方，合计 ×× 元。
二、一审行政诉讼
2002年6月28日共58位个体工商户以奉化市规划与建设局作出的行政裁决具体行政行为主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误为由，依法向奉化市人民法院提起行政诉讼（被告：奉化市规划与建设局、第三人：奉化市土地流转中心、奉化市市场发展中心）。个体户在一审诉状中提出：1、奉化市规划与建设局认定个体户对所购奉帮服装城固定摊位享有的权利是永久性使有权，没有事实与法律依据，并且基于这一认定，裁决的内容也与法不符，包括主体、补偿形式、金额(应以经房产评估的价格为准，是本案中无评估报告)、面积（因摊位无房产证，应以91年的出售方案及市场价格为准，摊位建筑面积约为11平方，使用面积为4平方）等；2、对个体户的拆迁补偿方式、补偿金额的确定违反国务院和浙江省城市房屋拆迁条例的有关规定；3、拆迁人拆迁行为违法，属超期无证违法拆迁，奉化市市场发展中心申请行政裁决的程序违法，建设局作出行政裁决违反法定程序。
奉化市人民法院经二次开庭审理，于2002年12月24日作出判决。判决认为：“虽然原告（即个体户）购入奉帮服装城摊位，并持有奉化市服装市场筹建办公室所发的《摊位所有权证》，但依照法律法规的规定，不能证明原告是该房屋的所有人或共有人，该房屋的所有权人应是第三人奉化市市场发展中心，对原告可视为被拆房屋的当事人。被告收到第三人奉化市市场发展中心提出的行政裁决申请，结合其自愿补偿和服装城摊位评估计算及摊位补偿价格的说明等情况，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，被告所作的裁决不违反法律法规规定。综上被告所作的行政裁决认定的事实基本清楚，适用的法律法规正确，程序基本合法，应予支持，原告诉请的理由和依据不足，本院难以支持。依照《行政诉讼法》第五十四条第一款第一项的规定，判决维持被告奉化市规划与建设局所作的行政裁决书。”
三、二审行政诉讼
个体户（即二审上诉人）不服一审判决，向宁波中院提起上诉，主要理由为：
（一）、一审判决对上诉人在拆迁过程中的身份未依法作出认定，从而导致模糊判决，并否定了上诉人应享有的权利。
1、依《浙江省城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁当事人包括拆迁人、被拆迁人、承租人、公房代管人、公房使用人，永久性使用权人不在此五类拆迁当事人之列。
2、被上诉人在庭审中辩称：“与拆迁有关的人即为拆迁当事人”。那么，与上诉人一样购买了摊位的个体户，有的租了其他人的摊位经营，有的把摊位租给他人经营，这些摊位的承租人及出租人均与本次拆迁有关，也应是拆迁当事人了，但裁决显然遗漏了这些与拆迁行为紧密相联的当事人。
（二） 、未正确适用法律、法规。
被上诉人奉化市规划与建设局作出的行政裁决适用了国务院《城市房屋拆迁管理条例》第16条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第17条的规定，这二条均是关于被上诉人有作出行政裁决的行政职权的规定，而不是有关拆迁、补偿方面实体规定的条款。一审判决认为被上诉人作出的具体行政行为适用法律法规正确，是故意遗漏拆迁条例的相关实体规定，对被上诉人的违法之处不作评判。
1、 拆迁补偿方式的确定违反拆迁条例的规定。
上诉人对摊位享有比承租人更多的权利，因而在拆迁中至少享有拆迁条例所规定的承租人的权利，但被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请，作出进行货币补偿的裁决。依国务院《城市房屋拆迁管理条例》第27条的规定：“被拆迁人与房屋承租人达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换”，行政裁决认为上诉拥有摊位永久性使用权，却连承租人都享有的权利也不予保障，剥夺了上诉人在权利。补偿方式的确定违法。
2、 补偿金额的确定。
被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请、奉化市国资局的一批复，裁决确定了对上诉人补偿的金额，违反了《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第31条的规定。
对于面积的认定同样无事实依据，与法相悖。一审判决认为“摊位所有权证”不是合法产权证明，却以“摊位所权证”记载的面积确定摊位面积，前后相矛盾。混淆使用面积与建筑面积概念，对摊位出售方案、购买价格等历史事实视而不见。
3、 行政裁决的程序。
行政裁决是实施强制拆迁的法律依据。进行行政裁决的目的是为了完成拆迁，拆迁条例规定拆迁人应在拆迁许可证规定的拆迁期限内完成拆迁，所以行政裁决应当在拆迁期限内进行。而本案中，拆迁许可规定的拆迁期限至2002年3月20日，强行拆迁的时间是4月2日，奉化市市场发展中心申请行政裁决的时间是4月18日。是先违法强行拆后申请行政裁决，行政裁决解决的是拆迁过程中的补偿安置问题，进行裁决的前提是拆迁行为合法，而本案中这一前提不存在（即超期违法无证拆迁），被上诉人理应依法行使职权对违法拆迁行为进行管理，对违法的裁决申请不予受理，但被上诉人却违反程序进行受理并作出了错误的裁决。
4、拆迁补偿安置发生在拆迁人与其他拆迁当事人之间。奉化市市场发展中心不是拆迁人，奉化市市场发展中心与上诉人间也无任何合同法律关系存在，双方间不存在拆迁补偿安置关系。而本案中，对上诉人的补偿形式及金额、裁决申请均是市场发展中心提出的，不是拆迁人土地流转中心提出的，被上诉人依市场发展中心的申请及补偿方案作出裁决，不符合拆迁条例的规定。
（三）、一审判决书未对被上诉人提交并经庭审质证的证据进行完全的罗列和认定，对案件事实的认定存在遗漏，致使判决认定事实不清。从而无法纠正：裁决所列拆迁当事人主体错误、拆迁项目未完成补偿安置即违法转让等违法之处，判决结果错误。
被上诉人在8月26日第一次开庭前、12月11日第二次开庭前分两次向法庭提交了相关证据。
第一次：提交了9份证据，其中证据三是奉化市计委“关于同意宁波市大榭开发区恒业房地产开发有限公司新建奉化商贸大厦建设项目立项的批复”、证据四是奉化市规划局发给宁波大榭开发区恒业房地产开发有限公司的“建设工程规划许可证”（副本）；
第二次：提交了五份证据，证据一是奉化市计委“关于同意市土地流转中心开发服装城地块建设项目的批复”、证据二是建设用地规划许可证。
对被上诉人在一审中提交的上述证据，上诉人认为：
1、第二次提交的关于土地流转中心的批复、建设用地规划许可证属逾期提交，且无法定可延期提交的事由，违反了行政诉讼法关于被告举证期限的强制性规定，应不予认定，一审判决认为逾期提交的证据有效与法无据。
2、一审判决遗漏了对被上诉人不利的证据，单列了对被上诉人有利的证据。
3、奉化市计委、规划部门先后二次分别对奉化市土地流转中心和宁波市大榭开发区恒业房地产开发有限公司立项、发证，被上诉人在庭审中答辩称是项目转让即土地流转中心将未完成拆迁补偿安置的项目转让给恒业房地产开发公司，但被上诉人在行政裁决中、一审法院在判决中均未对此进行陈述，也未适用拆迁条例（即国务院条例第19条、浙江省条例第25条）的相关规定进行审查评判。导致判决认定事实与实际存在出入，未能对裁决所列当事人主体错误（即由项目受让人继承原拆迁人的权利义务）的事实进行认定，从而对裁决违法之处予以纠正。
宁波市中级人民法院于2003年2月13日开庭审理了本案，二审中各方当事人围绕本案被上诉人奉化市规划与建设局所作拆迁裁决程序是否合法、是否具有法定职权、裁决书中所列主体是否正确、认定上诉人摊位面积是否有事实依据、补偿标准的制订是否具有规范性文件依据、裁决适用法律是否正确等争议进行质证、辩论。二审判决认为：“一、上诉人不是服装城拆迁活动中的被拆迁人，但可以认定是拆迁当事人。二、被上诉人受理裁决申请并启动裁决程序符合法律规定。三、被上诉人根据上诉人拥有的摊位所有权，确认被拆迁人自愿补偿上诉人
榆林市城市建设档案管理办法
陕西省榆林市人民政府
榆林市人民政府令第10号
《榆林市城市建设档案管理办法》已经2003年5月27日市政府第9次常务会议讨论通过，现予发布，自2003年7月1日起施行。
市长：
二○○三年六月十二日
榆林市城市建设档案管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强城市建设档案（以下简称城建档案）管理，充分发挥城建档案在城市规划、建设、管理中的作用，根据《中华人民共和国档案法》和建设部《城市建设档案管理规定》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内城建档案的管理。在本市行政区域内进行城市规划、建设及其管理活动的单位和个人，均应遵守本办法。
第三条 本办法所称城建档案是指在城市规划、建设及其管理活动中直接形成的具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料。
第四条 各级人民政府要加强对城建档案工作的领导，把城建档案事业纳入城市建设事业的发展规划，保证所需经费和工作条件。
第五条 城建档案工作实行统一领导、集中管理与分级管理相结合的原则，要确保档案的完整、安全和有效利用。
第六条 各级人民政府应当对在城建档案的收集、报送、捐赠、管理和提供利用工作中作出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
第二章 城市建设档案管理机构及其职责
第七条 市政府建设行政主管部门是本市城建档案管理工作的行政主管部门。
各区、县建设行政主管部门按照职责分工负责本辖区城建档案管理工作。
第八条 榆林市城建档案馆，具体负责本市城建档案的管理工作，业务上接受市档案局的指导。经费列入城市维护费开支。各县区城建档案馆（室）按照职责分工，负责辖区城建档案管理工作，并接受榆林市城建档案馆的业务指导。
第九条 城建档案馆（室）主要职责：
（一）根据国家有关法律、法规和方针、政策，制定本规划区域内的城建档案事业发展计划和规章制度。
（二）负责本行政区域内城建档案的收集、整理、保管和提供利用。
（三）对城市建设各专业管理部门的城建档案管理和报送工作，进行业务指导和监督。
（四）负责建设工程竣工验收的档案审查。
（五）开展城建档案执法检查，查处违法行为。
（六）组织并指导本行政区域内城建档案的理论研究，宣传教育及业务培训工作。
（七）积极开发城建档案信息资源，编纂档案史料，为城市建设服务。
第十条 城建档案工作人员应忠于职守，遵守纪律，具备城建档案专业知识并取得部、省级颁发的岗位资格证书，方可上岗。
第三章 城市建设档案管理与接收
第十一条 城建档案管理应当符合国家有关档案归属与流向的整体规划和要求，有利于城市规划、建设及其管理的需要。从事城市规划、建设及其管理的单位，应当按照城建档案归档的规范及内容，作好档案收集、整理、报送工作。
第十二条 城建档案馆（室）的接收范围：
（一）城市勘测规划档案：
1、勘察测绘：编制城市规划所必要的工程地质、水文地质普查及详查，控制测量、地形测量、摄影测量、工程测量成果副本，城市地形图和地下综合管线图；城市地下管网普查、补测成果档案。
2、规划设计：经批准的城市总体规划、分区规划、详细规划、专业规划的方案与设计及其编制规划所依据城市历史、自然资源、社会经济等方面的基础文件、图纸文件材料。
3、规划管理：城市规划行政主管部门形成的有关城市建筑管理、管线管理等文件材料。
（二）各类城市建设工程档案：
1、市政基础建设工程：包括城市道路、立交、桥梁、涵洞、隧道、排水、照明、污水处理等工程档案。
2、城市公用设施工程：包括城市水源地、给水管网、城市气化工程、公共交通场站设施、城市集中供热等工程档案。
3、电力、通讯、邮电设施工程：包括电厂建设、供电设施系统、通讯光缆（城市段）、邮电设施、广播电视设施等工程档案。
4、城市交通基础设施工程：包括铁路运输站台建设，长途客运、集装箱运输等场站设施，城市出入口道路、国道、高速公路（城市段），等设施工程档案。
5、工业与民用建筑工程：包括工厂、住宅、商业、机关、学校社会公益事业及其它大型公共建筑工程档案。
6、城市园林建设、风景名胜工程：包括公园、动物园、植物园、风景名胜区、城市绿地、古树名木、城市标志性设施、雕塑等工程档案。
7、市容环境卫生设施建设工程：包括垃圾填埋场、大型公厕等环卫工程及重要市容环卫设施的工程档案。
8、村镇建设工程：包括建制镇、集镇的市政公用设施、公共建筑和其他乡镇建设等工程档案。
9、城市防洪、抗震、地下人防工程档案。
10、军事工程档案材料按《军事设施保护法》办理。
前款所称工程项目中，属城市地下各类管线工程档案，包括各专业管网现状图、规划部门审核线位图、隐蔽工程竣工验收及竣工图；属新建工程档案，包括工程的依据性文件材料、基础性文件材料，设计、施工、竣工验收等文件材料；属翻建、更新改造、装饰装修等工程档案，包括项目设施分布图、竣工验收文件材料及竣工图。
（三）文物古迹保护档案：历代重要遗址、古建筑、古城墙、纪念性建筑、宗教寺庙、名人故居的照片、现状图、历史记载和修缮记录及其有保存价值的论证等文件材料。
（四）城市建设管理档案：
城市规划、市政、公用、土地、房产、环境保护、文物、园林、环境卫生等专业管理单位及各类开发区形成的具有长期保存价值的业务管理和业务技术档案以及设计、科研、施工等技术规程规范，专业名著等文件材料。
第十三条 向城建档案馆（室）报送的档案，必须符合以下要求：
（一）档案必须完整、准确、系统，组卷符合国家档案案卷质量标准。
（二）报送城建档案馆应当是原件，归档的城建档案至少应有两套，一套报送城建档案馆（室），一套由建设单位保管。
（三）建设工程竣工图由建设单位组织施工单位编制，必须做到图纸与工程实体相符，并加盖经审查签字的竣工图章。
（四）建设工程档案的组卷必须按照工程建设程序分类立卷，并按不同专业及工序进行有序的排列装订，使用规格统一的档案装具。
第四章 城市建设档案的报送
第十四条 凡在本市行政区域内进行城市规划、建设、及其管理的单位和个人，应按规定自觉向城建档案馆（室）报送城建档案。
第十五条 建设单位必须从工程立项起，会同设计、施工单位明确编制报送竣工档案的责任与要求，建立城建档案工作联系制度，做到工程档案的收集、编制与工程进度同步，确保建设工程档案的完整齐全。
第十六条 建设单位在申领《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》前，必须与城建档案馆（室）签订建设工程档案报送责任书。
第十七条 建设单位应当在工程竣工验收后三个月内，向城建档案馆报送一套符合规定的建设工程档案。凡建设工程档案不齐全的，应当限期补充。
第十八条 对改建、扩建和重要部位维修的工程、建设单位应当组织设计、施工单位据实修改、补充和完善原建设工程档案。凡结构和平面布置等改变的，应当重新编制建设工程档案。
第十九条 列入城建档案接收范围的工程，建设单位在竣工验收前，应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。预验收合格后，由城建档案管理机构出具工程档案认可文件。
建设单位在取得工程档案认可文件后，方可组织工程竣工验收。建设行政主管部门在办理竣工验收备案时，应当查验工程档案认可文件。
第二十条 建筑物、构筑物和各种管线进行改造、扩建、装修和重要部位的维修工程，建设单位应组织设计、施工单位据实补充和完善原工程建设档案；凡结构和平面布置改变的，应重新编制工程建设档案，并在工程竣工后3个月内向城建档案馆（室）报送档案材料。
第二十一条 城市建设各专业管理部门形成的业务管理和技术管理档案，每年第一季度前由各部门将上一年形成的档案汇总整理后，报送城建档案馆（室）。
城市规划管理部门应于当年内向城建档案馆（室）报送上一年形成的城市规划档案和勘测档案；各项用地、建筑、管线工程的规划审批档案，可在规划管理部门保存五年后，报送城建档案馆（室）。
第二十二条 市城建档案馆应定期向市档案行政主管部门报送档案管理目录。
第二十三条 停建、缓建工程的档案材料暂由建设单位保管。撤销单位的工程档案资料，由城建档案馆（室）保管。
第五章 城市建设档案的保护和利用
第二十四条 城建档案馆（室）对接收的档案应按照国家要求采取现代化手段实行科学规范管理，确保档案的完整、准确、系统、安全和有效利用。
第二十五条 城建档案馆（室）应建立、健全档案接收、整理、鉴定、保管、统计、检索和利用等各项管理制度，确保城建档案完整无损，对破损和变质档案要及时补救。对需要永久保存的重要档案，应采用光盘储存、声像录制等先进技术予以备份保存。
第二十六条 城建档案馆（室）对所保存的重要、珍贵档案，应当用复制品代替原件提供利用，原件妥善保存。载有城建档案馆（室）机构及其法定代表人印章或签名的档案复印件，具有与档案原件同等效力。
第二十七条 城建档案馆（室）应积极开发档案信息资源，开展档案利用工作，为查阅档案的单位或个人提供服务，充分发挥城建档案在城市建设中的重要作用。
第二十八条 公民和组织持有合法证件，可以利用城建档案馆（室）已开放的档案。外国组织或个人利用已开放的档案，须按规定经有关部门批准。
第二十九条 从事城建档案管理的单位及其工作人员应遵守国家保密制度，不得将其档案出卖、倒卖、转让、交换、严防档案散失和泄密。
第三十条 公民和组织利用城建档案，应当遵守有关规定不得将其档案损毁、丢失、抽取、涂改、伪造。确保档案真实、完整。
第三十一条 公民和组织利用城建档案，应按规定交纳费用。收费标准由市物价、财政部门核定。
第三十二条 利用本单位或个人形成、报送、捐赠、寄存的城建档案，城建档案馆（室）应当无偿提供利用。
第六章 法律责任
第三十三条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由有关部门对直接责任人给予行政处分，由城建档案行政主管部门给予警告，责令限期改正；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
（一）对本单位城建档案不实行专人管理，档案管理混乱的。
（二）档案工作人员、对档案工作负有领导责任的人员玩忽职守，造成档案损失的。
（三）无故延期或不按规定归档、报送档案的。
（四）损毁、丢失、抽取、涂改、伪造档案的。
（五）擅自出卖、转让、交换档案的。
有前款第四、五项行为的，根据有关档案的价值和数量，可对单位处以1万元以上10万元以下罚款，对个人处以500以上5000元以下罚款。
第三十四条 建设工程竣工验收后，建设单位未按照本办法规定移交建设工程档案的，责令改正，并处1万元以上10万元以下罚款。
第三十五条 当事人对行政处罚决定不服的，依照行政复议法或行政诉讼法的有关规定，可申请复议或直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十六条 城建档案管理执法人员滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的，由所在单位或上级主管机关给予行政处分，构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第三十七条 本办法具体应用中的问题由市建设委员会负责解释。
第三十七条 本办法自2003年7月1日起施行。
