立法归类的违宪审查方法新论
内容摘要：立法归类与宪法平等原则之间的紧张关系决定了必需对包含立法归类内容的法律展开违宪审查。在我国违宪审查制度缺失的情况下，可以借鉴美国“三重基准”的违宪审查制度，在确立个案所适用的审查标准后，从归类范围的合理性及手段与目的间的关联性两个方面，对立法归类展开违宪审查。此外，立法分类在实践中的多样性也决定了应该采用更加明确的数据标准方式来重新划分“三重基准”各个标准间的界限。
关键词：立法归类 平等原则 违宪审查
一、问题的提出
立法归类是指立法者根据不同群体在某一社会生活领域所存在的差异（如种族、民族、性别、财产状况等）而在法律上赋予或施加给某些群体额外的优惠或者负担，从而实现立法目的。立法归类有两种形式，一种是给予归类对象额外的优惠，另一种是对归类对象施加额外的负担。立法归类并不是对平等原则的违反，恰恰相反，由于它遵循了“不同情况、差别对待”的法理，体现了实质平等的本质要求。但是，立法分类又的确容易导致违宪的危险，因为平等原则所要求的差别对待并不是肆意的，而是合理的。所以，在平等原则已经被写入我国宪法的情况下 ，对于一部包含立法分类的法律展开合宪性审查，至少在学理上仍旧是有必要。那么如何对立法归类进行违宪审查呢？围绕这一问题，笔者不揣浅陋，谈几点不成熟的意见。
二、美国“三重基准”的违宪审查制度
由于目前我国尚不具有实效性的违宪审查制度，所以我们不得不借鉴国外成熟的违宪审查判断标准，以便于形成对宪法事案进行学理判断的准绳。综观国外违宪审查之技术与方法，以美国的模式最为合理和完善，对其他国家的影响也是最大的，故笔者以美国的违宪审查理论为基础来探寻审查立法归类的新方法。美国法院在司宪活动中提炼出了一套三重基准的违宪审查标准，通过考察立法或行政行为设定的目的和采取的手段之间的关联度来判断，即严格审查、中等审查，合理审查。严格审查是一种理论上严格，实践上致命的最严厉的违宪审查标准。一部法案若想通过这种标准，必须同时满足两个条件：第一，立法目的是为了维护或者实现极其迫切和重要的利益；第二，立法所选择的手段与立法目的的实现之间具有紧密的联系，即手段不仅能够实现立法目的，且对归类对象本身或他人的优惠或损害也是最小的。由于设定的条件过于苛刻，政府立法一旦被适用严格审查标准，几乎逃脱不了违宪的厄运。在中等审查标准下，法案只要求具备重要的政府目标，并且手段与目标的实现充分相关，则立法便能通过审查。合理审查是最为宽松的一种违宪审查标准，在此标准之下，只要系争立法没有把任何弱势群体作为分类标准，同时也不违背任何宪法基本权利的保障，只要其具有合理正当的立法目的，而且其选择的手段与该目的之间具有合理的关联，则该立法行为通常会通过合宪的审查。[1]
三、以“三重基准”为基础对立法归类进行违宪审查的方法
实质平等要求立法机关作出的区别对待必须合理。所谓“合理”包括两个方面的内容：一是归类对象的范围必须合理，即立法者不应该将某些与非归类群体不存在差异或虽然存在差异却与立法目的的实现无关的群体纳入分类对象，给予特殊优惠或施加负担；二是立法者所采用的特殊手段与立法目的之间必须具有合理的相关性，即手段所赋予的优惠或负担量必须能够有效克服归类对象与主流群体之间的差距量，实现立法目标。所以，从这一原则出发，审查一部包含立法归类的法律的步骤如下：
第一，针对具体的法案来确定相应的违宪审查标准。因为，不同的审查标准对“合理”一词的理解是不同的。一部法案也许难以通过严格审查，但如果适用中等审查，却很有可能得以通过。所以，必须在审查法案之前确定相应的适用标准。在美国，法院往往依据归类对象的属性来选择法案所具体适用的违宪审查标准。如果立法者以种族、国别等因素作为归类依据，法院将对立法适用严格审查标准，而有关性别、财产状况等因素的分类，则采用中等审查。除此之外，立法所涉及的公民基本权利的类型也是决定法院适用违宪审查标准的另一个重要因素。因为，系争权利的重要性愈大，其应受保护的程度也愈强，从而对国家提出的正当性基础的举证责任的要求也愈高。司法实践中如果立法内容涉及公民的人身自由或是政治权利，法院会选择适用严格审查标准；如果是有关公民受教育权、劳动权等经济社会文化权利，法院一般会采用中等审查标准；而对政府的经济立法，法院常常适用合理审查。
第二，审查立法目标的正当性。与美国的违宪审查理论不同，笔者认为，在立法归类的违宪审查中，针对立法目的的审查仅仅是一种表面审查，即只要能够证明法案的目标具有正当性，目标审查即得以通过。无须像“三重基准”所要求的那样必须确定法案所维护或实现的利益究竟是属于“极其重要”、“重要”还是“合理”。因为，在涉及平等权案件的违宪审查中，决定立法归类合宪与否的关键在于立法机关作出的区别对待是否合理，而不在于立法利益的重要性程度。相反，对于那些涉及公民基本权利且不具有立法归类内容的法案，则需要审查法案目的的重要度。因为，只有明确了立法利益的重要程度后，才能衡量立法利益与基本权利之间的价值比，进而正确判断立法机关是否能够为了某种更高位阶的正当利益而对公民的基本权利进行限制。例如，假设法律A规定，平面媒体记者每月享有两次采访监狱囚犯的权利，而广播、电视记者每月仅有一次采访的权利；法律B则禁止所有的媒体记者采访监狱囚犯。此处，法律A涉及了立法归类的内容，对该归类的审查包括两个方面：（1）立法将平面媒体记者与其他记者作了区分，这种分类本身是否合理；（2）立法赋予了平面媒体记者每月多余其他媒体记者一次的采访权，这种优惠是否合理。如果上述两方面的审查被证明具有合理性，则意味着法案A作出的区别对待不含有歧视非平面媒体记者的意图，该立法分类符合平等原则，而无须再审查法案的目的究竟是否符合“极其重要的利益”、“重要的利益”还是“合理且正当的”。相反，法案B并没有涉及立法归类的内容，对于它的审查则必须包括立法目的重要度的审查。因为，只有证明了法案的目的——禁止采访囚犯所维护、实现的利益属于“极其重大的利益”时，才能对媒体的采访权予以限制。 当然，对于法案A而言，仅仅证明立法归类符合平等原则并不意味着整部法案已经合宪。归类合宪仅仅说明了法案所作出的差别对待是合理的，即赋予平面媒体记者每月多余广播电视记者一次的采访权这一优惠没有违反平等原则。法案A同样也涉及到了对新闻自由的限制，每月一次或两次的媒体采访、而不是随时的采访必然会对信息的采集带来不利，进而损害信息的流通，影响了新闻自由。所以，它的违宪审查还应该包括针对采访权限制的审查。这种审查不同于前述针对立法归类的审查，针对归类的审查是为了维护公民的平等权，而针对采访限制的审查则是为了维护新闻自由。所以，对于后一种审查，审查的范围包括了立法目的的重要程度。由此可见，在法案A的违宪审查过程中并不是不包括立法利益重要度的审查，而是仅指在立法归类的审查中无须对此展开审查。在对立法归类进行审查时，只要立法机关能够证明立法目的具有正当性、不存有歧视意图，即可推定法案目标合宪。
第三，根据立法目的来审查归类的依据是否合理。人与人之间的差异体现在社会生活的各个方面，对于立法者而言，他们所考虑的那种差异必须是与立法目标的实现密切相关的，而对于那些与立法目标实现并无合理关联的差异，则不应被立法者所考虑，更不能被视为归类的依据。以就业促进法为例，该法案的目标是为了帮助就业困难群体实行就业。所以，立法者就应该以公民在就业能力上的差异作为立法分类的依据，将就业能力偏低的群体纳入归类对象范围中，而不应该考虑其他方面的差异。
第四，依据拟定的违宪审查标准来确定归类对象的范围是否合理，即要求立法者所确认的归类对象范围与事实上所存在的具有某种相关差异性特征的群体范围应该大致相当。归类对象的范围合理性是直接受到归类依据合理性的影响。后者是前者的充分条件，如果归类依据本身是不合理的，那么分类对象也必定不可能合理。因此，在违宪审查实践中第三和第四个步骤是可以合并的。在立法实践中，归类范围存在五种可能性，对此Tussman 和Ten-Broke 两位教授在20世纪40年代末作了经典的阐述：“一种合理的归类是正好包括所有相对于法律目的而言处境类似的人。法律的目的或是消除公共‘危害’，或是取得某种正确的公共利益。为了简化讨论，我们仅把法律目的表达为取消公共危害，因为另一种情形可以依次类推。┅┅我们实际上处理两种归类之间的关系。第一种归类包括所有具备定义‘特征’的个人；第二种归类包含所有具备或带有法律所针对‘危害’的个人。前者是立法归类；后者则是相对于法律目的处境相似的危害归类。我们可以把特征归类与危害归类各自设想为一个封闭的圈子，它们之间存在5种关系。在第一种情形，特征归类与危害归类完全重合；在第二种情形下，特征归类与危害归类完全不重合；在第三种形下，危害归类全部包含特征归类；在第四种情形，特征归类全部包含危害归类；在第五种情形，特征归类与危害归类相互交叉。”[2] 为了便于称呼，现将上述五种情形分别标号为A1、A2、A3、A4，A5。A1意味着立法者将危害归类的群体全部列入了立法分类对象的范围，并且没有将不应列入的对象纳入归类范围中，它代表了最合理的归类范围，能够通过严格审查标准。相反，A2则代表了另外的一种极端，它意味着立法者所确定的归类成员中，没有任何成员属于危害对象。在A2这种情况下，即使采用最宽松的违宪审查标准（合理审查）也难以使得法案通过。A3这种归类又称“过少包含”，它是指所有的立法归类对象都属于危害归类的成员，但是部分危害归类成员却没有被立法者列入分类对象中。它使得一些危害对象侥幸地逃过了法网。A4也被称之谓“过多包含”, 与A3相反，它是指立法归类的对象不仅囊括了所有的危害群体，而且将部分危害群体以外的对象纳入了立法分类的范围中，这种归类触犯了无辜的旁观者。A5则同时包含了A3和A4。由于并没有与危害归类完全重合，A3、A4和A5这三种归类难以通过严格审查。但是，它们与危害归类之间或多或少的重合度使得它们可以徘徊于中等审查和合理审查标准之间。
第五，依据拟定的违宪审查标准来确定所采取的特殊手段是否合理。立法归类范围的合理性以及手段与立法目的之间的关联性审查是有关平等权案件违宪审查的两个重要方面。这两方面的审查是不能互相代替的，在归类范围合宪的情况下，同样存在手段“过强”或“过弱”或与目的实现间无必然关系，难以通过相应的审查标准。与归类范围相似，在立法实践中，特殊手段与立法目的之间的关系也存在五种情形：第一种情形是立法者所采取的特殊手段恰好弥补了归类对象与非归类对象之间的差异，使得立法目标能够完全得以实现。第二种情形则与第一种完全相反，它是指立法者虽然针对归类对象采取了特殊的措施，但是措施与立法目的的实现毫无关系，即这种特殊手段完全不能克服归类对象与非归类对象之间存在的差异。第三种情形是立法者采取的特殊手段能够在一定程度上克服差异所产生的不利影响，但不能完全弥补归类对象与其他群体间的差距。出现这种情况的主要原因是立法者低估了归类对象与非归类对象之间的差距，所采取的手段偏软。第四种则是指立法采用的特殊手段力度过强，虽然能够克服差异，但同时也赋予了归类对象不当利益或负担。这种情形的发生的主要是由于立法者过高地估计了归类对象与主流群体间的差距。第五种情形是指立法者所采取的措施部分能够促成目的的实现，而部分则毫无关联。为了叙述方便，现将上述五种情形简称B1、B2、B3、B4、B5。其中，B1代表了最合理的手段目的关系，能够通过最严格的违宪审查标准。而B2则代表了最不合理的情形，即使适用最宽松的违宪审查标准也不能使法案得以通过。B3、B4、B5皆无法通过最严格的违宪审查，但能够徘徊于中等审查和合理审查之间。
四、重构“三重基准”的各个标准界限
如上所述，在立法实践中，归类范围的可能性总共有5种情形，手段与目的间的关联性也存在5种可能性。所以，一部含有立法归类内容的法律在理论上可能会出现5?5=25种可能性，其中除了A1与B1的结合能够通过严格审查标准，任意与A2结合的B（B1、B2、B3、B4、B5）和任意与B2结合的A（A1、A2、A3、A4、A5）这九种情形皆不可能通过合理审查标准之外，剩余的15种情形皆能够徘徊于中等审查与合理审查之间。很难想象仅仅依靠“紧密联系”、“充分相关”、“合理相关”等模糊标准，能够有效地对它们进行区分的。所以，有必要采用更加明确的方法对严格审查、中等审查与合理审查的标准予以界定。笔者的建议是使用数据标准来分别为它们设置门槛：如对严格审查可以采用两个90%标准，即立法归类的范围与危害归类的范围的重合度必须达到90%、特殊手段能够弥补90%的差距（即立法手段能够使90%的目标得以实现）；而对于中等审查标准，可采用两个70%标准；对于合理审查，则可采用50%标准。当然，需要申明的是上述所设计的数据标准并不是建立在丰富、翔实的统计信息的基础上，笔者在此仅仅是提出一种新的方法来克服“三重基准”审查标准过于模糊的缺点，希望能够起到抛砖引玉的作用，精确的数据标准还有待于将来更为详细的实证考察后才能得出。
吕梁市人民政府关于印发《吕梁市市直机关房屋和自用土地管理办法(试行)》的通知
山西省吕梁市人民政府
关于印发《吕梁市市直机关房屋和自用土地管理办法(试行)》的通知
吕政发〔2008〕25号
市直各委、办、局，各直属事业单位，各人民团体：
现将《吕梁市市直机关房屋和自用土地管理办法(试行)》印发给你们，请认真贯彻落实。
二○○八年七月九日
吕梁市市直机关房屋和自用土地管理办法(试行)
第一章 总则
第一条 为加强市直机关房屋和自用土地的管理，搞好市直机关用房规划、建设和维修，便于协调、解决市直机关内部房屋和自用土地使用矛盾，保证市直机关房屋和自用土地的合理分配和使用，防止国有资产的流失，根据有关法律、法规，结合市直机关房屋和自用土地管理的实际，制定本办法。
第二条 市直机关，是指本市市级党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、审判机关、检察机关、社会团体、事业单位以及有行政职能的其它机构和组织的统称。
第三条 编制市直机关自用土地利用计划和房屋建设规划，进行房屋建设、改造、维修、分配、使用和管理，均须遵守本办法。
第四条 市直机关使用国家划拨、出让的土地和财政性资金以及以市直单位名义自筹资金投资兴建、购置的房屋并在法律上可以确认属于市直机关资产的房屋及土地，均属市直机关公有财产，任何单位或个人不得非法侵占、毁损、改变权属和利用其获得非法利益。
第二章 管理体制
第五条 市直机关房屋所有权和自用土地使用权均属吕梁市人民政府所有。吕梁市人民政府授权吕梁市人民政府机关事务管理局(以下简称市管理局)为市直机关房屋所有权人和自用土地使用权人，统一对市直机关房屋和自用土地的调配、使用进行管理。市直机关各单位负责对所占用的房屋和土地实行日常使用管理。
第六条 市管理局负责对市直机关房屋和自用土地统筹规划、统一建设、规范管理和合理调配，对市直机关房屋所有权和自用土地使用权管理的职责是：
(一)根据国家、省和吕梁市有关房地产管理的规定，制定市直机关房屋和自用土地管理的具体办法。
(二)负责市直机关房屋和自用土地的权属登记申领,建立健全产权管理档案，负责档案资料的保管。
(三)根据吕梁市土地利用总体规划、城市建设总体规划、城市详细规划和市直机关区域建设的需要，拟订市直机关区域具体建设规划，报市人民政府批准后组织实施。
(四)拟订报市计划部门审批的市直机关所用房屋基建建设计划和报市财政部门审批的房屋及其附属设施维修经费计划，经相关部门审核批准后组织实施。
(五)负责核定各部门、单位办公用房面积,统建房屋的分配和现有房屋的调整，与各使用部门、单位签订使用协议并制发《市直机关内部房屋使用证》,负责市直机关房屋拆除、权属转移的内部审批。
(六)负责监督、指导市直机关经济适用住房及廉租住宅的开发建设。
(七)拟订市直机关房地产物业管理计划，报市人民政府批准后组织实施。
第七条 市直机关各单位对所占用房屋和土地日常使用管理的职责是：
(一)配合市管理局完成对本单位房屋和自用土地的权属登记。履行使用申报登记手续,并按年度上报使用情况。
(二)配合物业公司对所使用的房屋及其附属设施进行日常保养、维护和修缮，保护房屋及其附属设施不受损害。
(三)协助市管理局做好房屋和土地的建设规划、维修计划;并根据实际情况提出建设、维修等改造意见。
第八条 市直机关各单位应配合市管理局共同做好市直机关房屋和自用土地的管理工作。
第三章 权属登记和管理
第九条 市直机关房屋所有权及自用土地使用权登记由市管理局提出申请，市国土和房产部门直接受理和办理。
(一)市直机关房地产权属已登记的,由各部门、各单位提供《房屋所有权证》、《国有土地使用证》原件及其他原始档案资料,变更登记至市管理局名下。
(二)市直房地产权属尚未登记的,由市管理局进行初始登记。各部门、各单位提供房地产新建、翻建、改建或扩建的立项、规划、用地和建设等批准文件和证书,或通过接管、接收、沿用、购买、置换等形成的房地产有关批准文件和资料。
(三)对未经批准擅自将房地产权属交由下属单位或其他单位登记的,要变更登记至市管理局名下。
(四)由于历史原因造成权属资料遗失或不齐全的,管理局出具权属来源证明或说明，并加盖“吕梁市市直机关房地产产权产籍专用章”后,由市国土资源局和市房产管理局以该证明或说明为依据予以办理。
(五)在产权移交、变更中，涉及单位的债权债务问题，由原单位按政策和有关法律规定予以妥善处理，不得以此为由，消极抵制权属的变更登记。
(六)对设定的抵押等他项权利尚未终止或被人民法院依法查封、扣押的市直机关房地产，有关单位须到市管理局申报备案，并继续承担相应法律责任。待他项权利终止或结案后进行权属变更登记。
(七)市直机关单位因机构合并、分立、撤销等涉及的房地产，要严格执行国家法律规定，报市政府批准后，房屋可继续使用的，由市管理局统一接收调配使用，房屋陈旧、破损不符合使用条件的，由市政府予以收回，纳入土地储备管理，另行安排使用。
(八)市直单位已立项取得建设手续的拟建、在建项目须申报市管理局备案，市管理局参与工程项目建设的监管、验收。工程竣工验收后十日内，建设单位应将工程档案资料移交市管理局进行权属登记统一管理。
第十条 市管理局要加强房地产的日常管理,建立健全档案,定期复核房地产的权属、质量状况及使用状况，及时掌握市直机关房地产增减变化情况。
第十一条 各部门、各单位享有房屋的使用权，并与市管理局签订房屋使用协议，履行使用申报登记手续。依据市管理局制定的《房屋使用管理制度》，在核定的范围内自主安排，合理使用。
第十二条 市直各单位房地产的处置须报经市政府批准后，由市管理局统一组织实施。属报废的,应由有关专业部门进行鉴定;属资产转移交易的,应进行评估。
第四章 规划建设管理
第十三条 市管理局根据实际情况需要新建、扩建、改建房屋时，应做出具体的规划建设方案，报市政府批准后，按规定办理建设手续并组织实施。
第十四条 利用市直机关自用土地进行建房，应按批准机关限定的期限开工建设。超过限期不能开工建设的，可以根据市直机关用房建设的需要提出调整使用意见，报市人民政府批准另行安排使用。
第十五条 市直机关不得擅自将占用的土地和房屋出租、出借，本办法出台前已形成事实的须报市管理局登记备案，另行签订租赁合同，租赁收入须上缴财政。
第十六条 市管理局新建房屋，必须按批准的投资规模和建设标准进行建筑设计和施工，不得擅自改变。建设工程项目竣工后，验收合格的房屋由市管理局向市房地产管理部门申请产权登记，领取房屋所有权证书，向市直机关使用房屋的单位颁发市直机关内部房屋使用证书。
第五章 使用调配管理
第十七条 市直机关各单位均需领取市直机关内部房屋使用证书。市管理局应加强市直机关内部房屋使用证书的制发管理工作。凡使用的房屋调整和变动后，应及时变更或收回房屋使用证书。
第十八条 市直机关因机构合并、分立、撤销或迁址等原因空出的办公用房须交回市管理局统一安排使用。未经市管理局批准，不得继续留用、擅自转让或安排下属企业事业单位占用。
第十九条 市直机关下属企事业单位和其他组织需使用市直机关房屋的，由市管理局统一协调按规定处理。
第二十条 市直机关房屋的出租、拍卖处置收益，要全额上缴市财政。
第二十一条 市管理局根据原国家计委《关于印发党政机关办公用房建设标准的通知》(计投资〔1999〕2250号)文件规定及各单位职能配置、内设机构和人员编制，结合我市办公用房实际情况统一核定各部门、各单位的办公用房面积，并张榜予以公示。
市直机关办公用房的具体分配方案由市管理局制定。办公用房超过分配标准的部分，市管理局可以根据实际情况收回，统一调配使用。现有办公用房尚未达到配备标准面积的，不足部分从现有办公用房存量中统筹调剂解决。无法调剂解决的，由市管理局临时租房过渡。
第二十二条 市直机关公有住房出售，应当由市直机关提出申请报市管理局，经国有资产管理部门审查批准，并按规定程序办理有关手续。公房出售收入应存入市住房资金管理中心在银行开设的“售房收入”专户，专项用于住房维修和职工住房补贴，不得挪作他用。
售房资金收入的使用，由市管理局统一编制年度使用计划，报市住房资金管理中心批准后按计划向使用单位拨付。
第六章 房屋维修管理
第二十三条 各部门、单位对所使用房屋的质量、安全情况,每年书面报告市管理局。市管理局会同有关部门对各部门、单位房屋的使用、质量、安全、装修装饰等情况定期全面检查,建立维修项目数据库。
第二十四条 市直各单位房屋及附属设施的维修改造和专项维修工程，由市管理局统一按规定组织实施。日常维修养护由物业公司负责组织实施，市管理局负责监督检查。
第二十五条 市直机关房屋确需进行维修改造和专项维修的部门、单位，应于每年12月1日前,向市管理局提出下一年度维修改造和专项维修项目申请。市管理局根据维修项目数据库对项目方案申请进行实地勘察、鉴定评审,统筹研究维修项目,确定年度维修改造和专项维修项目计划,报市人民政府批准后，按规定程序组织实施。
第二十六条 市直机关房屋的维修，主要是恢复和完善其使用功能，不得破坏和改变原建筑结构，要坚持经济适用、量力而行的原则，严格控制装修标准，不得变相进行改建、扩建或超标准装修。
第二十七条 大型维修工程要按有关规定进行公开招标，并加强工程质量监督管理，确保工程质量。工程竣工后，由市管理局会同施工、设计、质量监督等部门联合验收。
第二十八条 维修经费必须专款专用，不得挪作他用。
第七章 物业管理
第二十九条 物业管理的职责是对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和公共秩序。
第三十条 市直机关房地产物业管理计划由市管理局制定，并根据住宅和办公区的不同情况经公开招标确定具备资质的物业公司对市直机关房地产进行物业管理。
第三十一条 市管理局应根据实际情况，推进市直机关房屋使用部门与物业管理单位的分离，建立并完善物业管理结算制度，制定管理标准，加快物业管理市场化进程。
第八章 责任和监督
第三十二条 市直各单位应当妥善保管和使用公有房屋，对擅自处置公有房屋，违反规定使用造成公有财产损失的，要依法追究单位领导和相关责任人的责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九章 附 则
第三十三条 本办法自公布之日起施行，此前本市政府及各部门有关市直机关房屋和自用土地管理规定与本办法相抵触的，以本办法为准，本办法实施后，法律、法规另有规定的从其规定。
